Конституция РК 2026: Курултай, вице-президент и отмена Сената. Интервью с экспертом

От редакции

Казахстан стоит на пороге самого масштабного институционального сдвига с момента принятия Конституции 1995 года. Референдум, состоявшийся 15 марта 2026 года, предложил не косметические правки, а фундаментальную переборку всего государственного механизма. Ликвидация Сената, переход к однопалатному Курултаю, воссоздание поста вице-президента и учреждение Народного совета (Халык Кенеси) — эти изменения вызвали бурную дискуссию в экспертных кругах. Одни видят в этом путь к эффективности и цифровой модернизации, другие — риски политической нестабильности и ослабления системы сдержек и противовесов.

Чтобы разобраться в логике этих преобразований, наш политический обозреватель встретился с экспертом НАО «Казахстанский институт общественного развития» (КИОР), институциональным аналитиком Жаксыбеком Жиеналиевым. В этом масштабном интервью мы детально разбираем проект новой Конституции — от механизмов роспуска парламента до долгосрочных перспектив транзита власти.

       Жаксыбек, добрый день. Казахстан снова обсуждает конституционную реформу. Причём речь идёт не о поправках, а о фактически новой Конституции. Почему этот вопрос возник именно сейчас, в 2026 году? Какова политическая логика этого момента?

Жаксыбек Жиеналиев: Если рассматривать эту реформу с институциональной точки зрения, мы должны понимать, что она не является спонтанной реакцией на текущие события. Это логическое завершение определённого цикла политической реформы президента Касым-Жомарта Токаева. Нужно понимать, что смена Конституции — событие, мягко говоря, совсем не рядовое. Его необходимо рассматривать не только через отдельные нормы, но и в общем контексте политического процесса в стране, а также эволюционных изменений политической стратегии главы государства. Я бы выделил три чётких этапа, которые привели нас к сегодняшней точке.

Первый этап (2019–2021) был транзитным. Он протекал в условиях фактического двоевластия, когда основной задачей было сохранение стабильности и запуск модели политического диалога с обществом и плавной реформации политической системы.

Второй этап (2022–2025) — период президентского доминирования, начавшийся после трагических январских событий и протекавший в условиях геополитического конфликта. Президент Токаев получил полноту власти, однако пошёл на реализацию той модели, которая была выработана в ходе предыдущего обсуждения и институциализирована в ходе конституционных реформ июня — ноября 2022 года. Одновременно с перезагрузкой политических институтов в ходе предвыборной кампании Токаев выдвигает концепцию общественной модернизации, основанную на новой этике и созидательных ценностях — трудолюбие, законность, образование, сдержанность, экологичность, а также план ускоренной комплексной модернизации экономики.

Сейчас мы вошли в третий этап, который я бы назвал этапом институциональной зрелости и прагматизма. В качестве драйвера экономического и политического развития начинают выдвигаться цифровизация и тотальное внедрение ИИ во все сферы. Часть реформ 2022 года показывает свою низкую эффективность, а разработка Доктрины внутренней политики позволяет создать квинтэссенцию президентских взглядов на социально-идеологическую модернизацию страны и общества. Это вопросы не только правовой, идеологической или экологической реформы, но и переформатирование модели государственного устройства в целом.

Попробую сформулировать ключевые векторы. Во-первых, период становления государственности объективно закончился, политико-правовая, экономическая и социальная системы нуждаются в основополагающем фундаменте, соответствующем современному историческому периоду: соотношение прав и обязанностей человека, общества и государства, проблемы собственности и технологий, охраны ресурсов и окружающей среды. Во-вторых, это осознание того, что глобальный кризис — явление не только военно-политическое и экономическое, но и идейное. В таких условиях Казахстан нуждается в выстраивании жизненных и социальных устоев, сочетании традиционализма и модернизма, которые соответствовали бы здоровому и созидательному общественному развитию. В качестве внешнего контура предлагается пакет инициатив по защите национального, государственного и общественного суверенитета от внешних рисков и негативных воздействий глобальных процессов. В-третьих, реформа сопровождается перезагрузкой политических институтов, созданных в 1995–2022 годах, основная задача которой — создание нового политического ландшафта, соответствующего вышеуказанным реалиям и перспективам.

Самое обсуждаемое изменение — это отказ от двухпалатного парламента. Почему было принято решение ликвидировать Сенат? Ведь бикамерализм традиционно считается фактором стабильности в президентских республиках.

Жаксыбек Жиеналиев: Политическая логика этой модели заключается в переходе от сложной, иногда громоздкой системы «фильтров» к более оперативной и ответственной модели. В основе нынешнего парламента лежит система двух палат, при которой респектабельный Сенат сдерживает эмоциональный Мажилис. Однако в современной политической теории существует дискуссия о том, насколько две палаты выполняют свою репрезентативную функцию, если обе избираются фактически одним и тем же электоратом.

Самым парадоксальным образом конституционная реформа обходится именно с Сенатом. Изначально все, кому не лень, кричали, что Сенат никакой роли не играет и вообще не нужен. А по факту полномочия Сената разделили так, что хватило и Курултаю, и Народному совету, и вице-президенту, не говоря уже о ряде настолько важных функций, что их пришлось отдать главе государства. Решение отказаться от Сената обусловлено стремлением к эффективности. В условиях ускоренной модернизации и внедрения ИИ в госуправление законодательный процесс должен быть быстрее. Бикамерализм часто страдает от «заторов», когда законопроекты курсируют между палатами. Однопалатный Курултай — это ответ на запрос на скорость принятия решений, хотя это и несёт риски «законодательной волатильности».

Чтобы понять масштаб перемен, достаточно сравнить две модели. Раньше парламент состоял из двух палат: 47 сенаторов и 98 мажилисменов, то есть те же 145 человек, но разделённых на две структуры. Теперь все 145 депутатов будут заседать в одной палате — Курултае. Если раньше депутаты формировались по смешанному принципу — часть назначалась, часть избиралась, то теперь все без исключения проходят через партийные списки. Законодательный цикл упрощается: вместо сложного процесса с согласительными комиссиями между двумя палатами будет одна палата с ускоренным принятием решений. Кадровые полномочия, которые раньше принадлежали Сенату — утверждение судей Верховного суда, главы ЦИК и других, теперь перешли напрямую к президенту. Система сдержек и противовесов тоже изменилась: раньше она работала внутри парламента, между палатами, а теперь главная ось — это отношения между президентом и Курултаем. Наконец, квоты президента и Ассамблеи народа Казахстана полностью упразднены.

Вы упомянули, что функции Сената распределяются. Что именно меняется в архитектуре власти после его исчезновения? Кто теперь будет выполнять роль «фильтра»?

Жаксыбек Жиеналиев: Это ключевой вопрос. Меняется прежде всего баланс внутри системы. Сенат выполнял роль стабилизатора: он модерировал законодательный процесс, участвовал в кадровых решениях, выступал страховочным механизмом. Ранее Сенат утверждал кандидатуры председателей Верховного суда, ЦИК, Высшей аудиторской палаты, глав Нацбанка и КНБ, а также генпрокурора. Теперь, согласно проекту, президент назначает их единолично. Курултай лишается права избирать и увольнять этих ключевых чиновников.

Однако появляется Народный совет (Халык Кенеси) — совершенно новый орган из 164 членов, назначаемых президентом. Он получает право законодательной инициативы. То есть «фильтр» смещается из стен парламента в консультативно-совещательное поле. Но нужно понимать: Народный совет не является противовесом Курултаю в классическом смысле, поскольку имеет право законодательной инициативы, но реализуется-то оно в стенах парламента. Конечно, может возникнуть ситуация, при которой парламент распущен, а Народный совет инициирует какие-то законопроекты, которые может утвердить глава государства. Но это всё-таки больше уместно для совсем уж кризисных моментов.

Ключевой структурный сдвиг состоит в том, что ряд функций Сената оказались настолько значимыми, что их пришлось передать непосредственно главе государства. Президент смело пошёл на корректировку системы, в которой сам немало проработал, он возглавлял Сенат — и которую заложил в ходе прошлых реформ.

Новый парламент — Курултай будет состоять из 145 депутатов, избранных только по партийным спискам. Станет ли такая система более демократичной? Ведь отменяются квоты Президента и Ассамблеи народа Казахстана.

Жаксыбек Жиеналиев: Здесь мы подходим к понятию «представительности». Отмена квот АНК и президента — это шаг к «чистой» партийной демократии. У всех 145 депутатов будет одинаковый мандат, полученный от избирателя. Все члены Курултая будут избраны по партийным спискам. У всех — одинаковый мандат. С точки зрения формальной демократии это прогресс.

Партийный барьер в 5% позволяет при 145 мандатах любой партии, преодолевшей его, получить минимум 7 депутатских кресел. Спор по поводу того, какая модель электоральной системы более демократична, ведётся десятилетиями, если не веками. И у пропорциональной, и у мажоритарной, и у смешанной есть свои плюсы и минусы. Однако есть и оборотная сторона: новая система более представительная, но гораздо менее управляемая и предсказуемая. В бикамеральной системе верхняя палата всегда выступала стабилизатором. Теперь же Курултай будет состоять из представителей партий со своими амбициями и «депутатскими страстями». Модель получается более представительной и менее управляемой, в которой президент берёт на себя дополнительную ответственность и риски в качестве её регулятора.

Вы подчеркнули, что парламент становится менее предсказуемым. Какие основные риски несёт в себе увеличение партийного представительства?

Жаксыбек Жиеналиев: Основной риск — это фрагментация и потенциальный законодательный паралич. Партийная часть увеличивается вдвое — с 69 до 145 мандатов, что делает новый парламент менее предсказуемым. Опыт показывает, что как бы строго ни отбирались кандидаты в депутаты, предсказать их поведение после попадания в парламент практически невозможно — как моральное, так и политическое. И партийцев это касается не в последнюю очередь.

Никакого Сената над Курултаем не будет. В мировой практике однопалатные системы в унитарных государствах часто сталкиваются с тем, что одна доминирующая партия может легко менять конституцию, либо же, наоборот, раздробленный парламент не может принять бюджет.

Новая модель формирования парламента несёт для власти намного больше рисков, нежели нынешняя. Это вызвало возврат президенту ряда полномочий, которые он раньше делил с Сенатом. Власть осознаёт, что именно поэтому президент становится своего рода «регулятором» всей системы. Если парламент уйдёт в популизм или заблокирует работу правительства, у главы государства должны быть инструменты вмешательства.

К вопросу об инструментах вмешательства. Статья 62 проекта Конституции описывает механизм роспуска Курултая. Как это будет работать на практике? Не станет ли это инструментом давления на депутатов?

Жаксыбек Жиеналиев: Механизм прописан достаточно жёстко. Проект новой Конституции предполагает, что президент выдвигает для утверждения в Курултае кандидатуры вице-президента, председателя Курултая и премьер-министра. У Курултая есть возможность проголосовать против. Однако после повторного отклонения кандидатуры, выдвинутой главой государства, Курултай не «может быть распущен», но именно «распускается» — формулировка императивная.

Много недовольства было вызвано тем, что кандидатуру спикера предлагает президент. Отчасти это связано с намерением сразу организовать нормальное взаимодействие. Опыт Верховного Совета 12-го созыва показывает важность нормальной работы президента и спикера. Заметим, что кандидатура спикера выдвигается из числа депутатов, а президент не имеет права потребовать отзыва спикера в случае конфликта. Спикер, кстати, является вторым лицом, которое может принять полномочия президента, если они вдруг станут вакантными.

Новая Конституция даёт депутатам ещё одну интересную возможность. Они могут устроить «карусель»: избирать предложенного спикера, а затем спокойно снимать его с должности через вотум недоверия. И так несколько раз подряд — и безо всякой угрозы роспуска. А если уж говорить о казахстанском опыте, то, если память не изменяет, выборы спикера Мажилиса проходили на альтернативной основе только в первом и втором созывах. Так что Курултай сохраняет значительное пространство для манёвра.

Насколько новая система увеличивает политическую ответственность самого президента? Ведь теперь он не делит кадровые назначения с Сенатом.

Жаксыбек Жиеналиев: Ответственность возрастает кратно. Если раньше можно было сослаться на решение Сената, то теперь все ключевые назначения — это персональная ответственность главы государства. Президент становится единственным гарантом функциональности институтов.

Это и есть «регуляторная» модель. Если рассмотреть всю конструкцию как единый механизм, то в ней сложно найти и концентрацию власти, и недемократичность, о которой говорят критики. Напротив, модель получается более представительной и менее управляемой, в которой президент берёт на себя дополнительную ответственность и риски. Если назначенный им генпрокурор или глава Нацбанка не справляется, критику уже не переадресуешь парламенту.

Кроме того, статья 46 проекта новой Конституции гласит: «Президент Республики Казахстан созывает первую сессию Курултая и принимает присягу его депутатов народу Казахстана». То есть присягу у депутатов, которые будут избраны предстоящим летом, будет принимать лично глава государства. Это символически подчёркивает, что президент является источником легитимности всей институциональной конструкции.

Есть ли аналогичные модели в мировой практике? На что ориентировались разработчики проекта?

Жаксыбек Жиеналиев: Казахстанская модель уникальна своим синтезом, но элементы мы видим в разных странах. Однопалатный Кнессет Израиля с пропорциональной системой несёт в себе риск фрагментации и частых выборов — это ближайшая аналогия к механизму роспуска Курултая. Азербайджан демонстрирует модель сильной президентской власти с институтом вице-президента как ключевого преемника, хотя там этот пост занимает первая леди, что является особым случаем. Сингапурская модель отражает акцент на прагматизм, меритократию и эффективность госаппарата. Скандинавские однопалатные системы показывают высокую прозрачность и отчётность парламента перед избирателем.

Если говорить о конкретных аналогиях, в Израиле однопалатный Кнессет с пропорциональной системой регулярно приводит к фрагментации и частым выборам, что ближе всего к возможному сценарию роспуска Курултая. Азербайджан демонстрирует модель сильной президентской власти с институтом вице-президента как ключевого преемника, хотя там этот пост занимает первая леди, что является особым случаем. Сингапур показывает, как унитарное государство может сделать ставку на прагматизм, меритократию и эффективность госаппарата. Скандинавские страны такие как Швеция, Дания, Норвегия давно работают с однопалатными парламентами и достигли высокой прозрачности и отчётности перед избирателем. Новая Зеландия — ещё один пример пропорциональной системы в небольшом унитарном государстве. Для большой и многообразной страны, как Казахстан, переход к однопалатности — это смелый эксперимент, который пытается совместить элементы всех этих моделей.

Журналист: Одним из самых интригующих моментов является возвращение поста вице-президента и вопрос транзита. Как новая система влияет на будущий транзит власти?

Жаксыбек Жиеналиев: Про тезис насчёт того, что Конституция готовится якобы для транзита власти, он не выдерживает анализа. Если коротко, потенциальный преемник будет находиться в заведомо более сложных условиях, чем по нынешней Конституции. Не говоря уже об ограничении срока полномочий и невозможности использовать механизм досрочных выборов.

Проект новой Конституции закрепляет порядок преемственности власти в случае досрочного ухода президента со своего поста: вице-президент, председатель Курултая, премьер-министр. Это делает транзит более предсказуемым в части процедуры, но более сложным в части политического контекста. Вице-президент становится «вторым лицом», которое принимает полномочия, если они становятся вакантными. Это страховка от борьбы за власть между спикером парламента и премьером, которую мы часто видели в истории других государств. Однако я бы не стал героизировать эту должность — советский и постсоветский опыт к ней очень беспощаден.

Давайте поговорим о конкретных сроках. Когда и как будет запущена новая система?

Жаксыбек Жиеналиев: Статья 95 проекта новой Конституции говорит прямо: «Парламент Республики Казахстан, сформированный в соответствии с Конституцией Республики Казахстан от 30 августа 1995 года, прекращает свои полномочия с 1 июля 2026 года. Выборы в Курултай должны быть объявлены Президентом Республики Казахстан в течение месяца и проведены в течение двух месяцев со дня вступления Конституции в силу».

Это означает, что 30 июня 2026 года — последний день работы действующих Сената и Мажилиса. В случае принятия Конституции у них будет три с половиной месяца, чтобы подготовить поправки к действующим конституционным законам и принять новые. Обязательные к принятию: «О выборах», «О Парламенте», «О Президенте» и другие. Должны успеть.

В начале июля президент подпишет указ о проведении парламентских выборов. Они, скорее всего, пройдут во второй половине августа. Для того чтобы успеть подвести предварительные и окончательные итоги выборов, дать партиям определиться с тем, кто из партийных списков пойдёт в парламент, — нужно какое-то время, хотя бы несколько дней. Поэтому выборы могут пройти 23 августа 2026 года. В таком случае можно будет спокойно всё оформить и 1 сентября 2026 года провести присягу депутатов, открытие первой сессии и Послание президента. Впрочем, нельзя исключать и 30 августа 2026 года — особенно если Послание, как и в 2025 году, прозвучит на неделю позже.

Каким вы видите парламент Казахстана через 10 лет, если эта реформа будет реализована?

Жаксыбек Жиеналиев: Через 10 лет, к 2036 году, мы увидим либо высокотехнологичный профессиональный орган, либо систему, прошедшую через серию болезненных кризисов. Если реформа удастся, Курултай станет местом качественной партийной экспертизы. Цифровизация и ИИ будут играть роль «второй палаты», предоставляя депутатам объективный анализ последствий принимаемых законов.

Важно понимать: смена Конституции — событие не рядовое. Это попытка уйти от «ручного управления» к системе, где правила игры жёстко прописаны и для президента, и для парламента. Курултай 2036 года — это парламент, где нет случайных людей, «назначенных» по квотам, а есть профессиональные политики, несущие прямую ответственность за каждый голос избирателя.

Жаксыбек, подводя итог нашему разговору. Что происходит с системой сдержек и противовесов? Мы теряем её?

Жаксыбек Жиеналиев: Нет, мы её не теряем, мы её перестраиваем. Мы уходим от системы, где органы власти мешали друг другу работать в рамках бикамерализма, к системе, где органы власти вынуждены работать эффективно под угрозой роспуска. Вместо баланса сдержек — институциональный прагматизм. Это рискованно, но необходимо для ускоренной модернизации. Старая модель обеспечивала стабильность ценой медлительности. Новая ставит во главу угла результат.

А что означает эта реформа для партий и для представительства в целом?

Жаксыбек Жиеналиев: Отмена квот и увеличение состава парламента до 145 человек, избранных исключительно по партийным спискам, делают систему значительно более чувствительной к общественным настроениям. Парламент перестаёт быть «тихой гаванью» и становится реальным политическим полем. У всех депутатов — одинаковый мандат, полученный от избирателя. Партии больше не смогут прятаться за кулуарные механизмы. Это партизация в лучшем смысле слова, когда политическая ответственность становится прямой и осязаемой.

Послесловие аналитика

Референдум 15 марта 2026 года — это не конец пути, а начало долгого процесса адаптации. Проект Конституции предполагает, что действующий парламент прекратит работу 1 июля 2026 года. У страны будет около двух месяцев, чтобы провести выборы по совершенно новым правилам. Уже к 1 сентября 2026 года мы можем увидеть первый созыв Курултая. Успех этой реформы будет зависеть не только от юридических формулировок, но и от готовности политических элит играть по правилам «сурового прагматизма», предложенного президентом.

Аналитическое интервью
Жаксыбек Жиеналиев, эксперт НАО «Казахстанский
институт общественного развития» (КИОР)